Сельхозстрахование: что может дать советский опыт?
На протяжении десятков лет наша страна обладала системой страхования сельскохозяйственных рисков, которая и сегодня может во многом служить образцом при решении задач развития агрострахования.
Советский опыт: комплексная и надежная защита
Страхование сельскохозяйственных рисков в советский период берет свое начало 1 января 1922 года — с принятого Совнаркомом 6 октября 1921 года декрета о государственном имущественном страховании. Оно проводилось Госстрахом и в обязательном (окладном), и в добровольном (сверхокладном) порядке.
Ответственность Госстраха по страхованию сельхозкультур на начальном этапе ограничивалась убытками, причиненными только градобитием, ливнем, бурей, вымоканием и выпреванием, а впоследствии — стихийными бедствиями и несчастными случаями, произошедшими не по вине владельца имущества. Обязательному страхованию подлежал также крупный рогатый и тягловой скот. Развитие шло быстро: уже в 1929 году охват сельского хозяйства этим видом страхования составил более 85 %.
В 1934 году началась его перестройка. Она сводилась, прежде всего, к установлению норм страхового обеспечения, размеров страховых платежей и введению отказа в выплате возмещения, если убытки произошли по вине страхователя.
Для колхозов установили более низ кие ставки страховых тарифов, чем для остальных хозяйств. При страховании колхозов, увеличивающих поголовье стада за счет молодняка и сокращающих падёж животных, применяли скидку с платежа до 25 %, а за обеспечение противопожарной безопасности — до 50 %.
С 1935 года в целях содействия развитию садоводства и виноградарства введено дополнительное страхование урожая от вымерзания и наводнения.
На страховые органы возложили ответственность за своевременную и полную выплату пострадавшим хозяйствам страхового возмещения, а на колхозы и единоличников — за сохранность застрахованного имущества, состояние которого регулярно проверяли инспекторы Госстраха.
В эти годы страхованием было охвачено 200 тыс. колхозов и около 25 млн дворов колхозников и единоличников. По страхованию урожая на долю колхозов приходилось 76 % общей страховой суммы, по страхованию животных — 51 %, а на долю хозяйств колхозников соответственно 8 и 25 % и хозяйств единоличников — 16 и 24 %.
С увеличением доходов колхозов развивается и добровольное сельхозстрахование, доля которого в 1965 году составляла 23,6 % от общей страховой суммы застрахованного имущества колхозов в 39,9 млрд руб.
О значимости страхования для сельского хозяйства говорят значительные по меркам того времени суммы выплаченного страхового возмещения. Например, только за период с 1959 по 1965 годы колхозы получили от Госстраха 2 286,6 млн руб.
Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1967 года обязательному страхованию стало подлежать практически все имущество колхозов. Объектами страхования являлись: урожай сельскохозяйственных культур (кроме урожая сенокосов), многолетние плодовые и другие насаждения, поголовье сельскохозяйственных животных, домашней птицы, кроликов, пушных зверей, рыбы и семей пчел, здания, сооружения, передаточные устройства, силовые, рабочие и другие машины, оборудование, транспортные средства, ловецкие суда, орудия лова, инвентарь, сырье, материалы и продукция.
Важным этапом в дальнейшем развитии сельхозстрахования в советский период являлось введение с 1 января 1968 года государственного обязательного страхования имущества колхозов, а с 1979 года — имущества совхозов, со значительной долей бюджетного субсидирования расходов на страхование низкорентабельным и убыточным хозяйствам.
В отличие от зарубежной практики, где урожай традиционно страховался только от отдельных рисков, в нашей стране ввели широкий объем ответственности за недобор урожая, возникший в результате засухи, недостатка тепла, переувлажнения, вымерзания, выпревания, бури, урагана, ливня, града, стихийных бедствий и других климатических и метеорологических явлений, а также от ущерба, причиненного насекомыми-вредителями и другими болезнями.
Страховая оценка урожая определялась в действующих закупочных ценах на основе средней урожайности 1 гектара за последние 5 лет по каждой сельхозкультуре, умноженной на величину посевной площади. Ущерб исчислялся как разница между стоимостью среднепятилетней и фактически полученной урожайности и возмещался Госстрахом первоначально в размере 50 %, а в дальнейшем — 70 % от его размера.
Животные были застрахованы в размере 70 % их балансовой стоимости на случай падежа, гибели или вынужденного убоя от стихийных бедствий, пожаров и инфекционных болезней. Особо ценные племенные животные–производители были застрахованы по расширенной страховой ответственности.
Исходя из балансовой стоимости, страховали здания, основные и оборотные фонды на случай гибели или повреждения их от пожаров, взрывов, аварий, стихийных бедствий, действия подпочвенных вод, удара молнии, просадки грунта. Многолетние насаждения были застрахованы на случай их гибели в результате перечисленных выше событий, а также засухи, мороза, болезней и от вредителей растений.
Ставки страховых платежей по страхованию урожая варьировались от 7 % до 12 % в зависимости от вида культуры и региона выращивания, по страхованию животных и птицы — от 0,1 % до 2 %, многолетних насаждений — составляли 2 %, пчел — 0,5 %.
С введением обязательного страхования имущества колхозов весь страховой фонд, образуемый за счет их взносов, должен был расходоваться на выплату страхового возмещения и на мероприятия, непосредственно связанные с проведением страхования. В то время как до 1968 года разница между суммой страховых платежей, уплаченных колхозами, и суммой расходов Госстраха вносилась в бюджет.
Характерные особенности агрострахования в советский период:
• государственное управление и контроль;
• обязательность, всеобщность, доступность и непрерывность;
• широкий перечень покрываемых страхованием рисков;
• диверсификация и гибкость страховых тарифов;
• высокий уровень компенсации потерь;
• накопительный принцип формирования запасного фонда и фонда превентивных мероприятий;
• бесприбыльность;
• участие в проведении превентивных мероприятий.
Накопительный принцип формирования межреспубликанского запасного фонда по страхованию имущества колхозов и совхозов давал возможность Госстраху сформировать значительный по объему страховой фонд, за счет которого покрывались без перестрахования все убытки. При недостаточности средств на выплату возмещения Госстрах получал ссуды в Госбанке на установленных для заемщиков условиях.
Важным также являлось то, что в структуре тарифной ставки, как и по другим видам страхования, были заложены отчисления на финансирование превентивных мероприятий. За счет этих средств в стране построили и капитально отремонтировали десятки пожарных депо и пожарных водоемов, приобретали пожарный инвентарь, проводили премирование пожарных дружин, выделяли средства на мероприятия по предотвращению пожаров, борьбу с эпизоотиями и уничтожение хищников.
К сожалению, есть и печальный пример нецелевого и неэффективного использования значительных средств из этого фонда, изъятых у Госстраха и направленных на выкорчевку виноградников в период кампании по борьбе с пьянством и алкоголизмом. Но в целом действовавший в советский период организационно-экономический механизм страхования рисков в сельском хозяйстве обеспечивал комплексную и надежную защиту.
Обязательное государственное страхование имущества колхозов и совхозов под предлогом рыночных и демократических преобразований было отменено в России с 1991 года Законом РСФСР 438-1 от 21.12.1990 «О социальном развитии села».
Россия: агрострахование как проект
В России задача организации агрострахования была поставлена в отрасли АПК практически сразу после окончания советского периода, в начале 1990-х годов. Однако до нового столетия господдержка практически отсутствовала, а у фермеров не было средств, достаточных для формирования страховых резервов. Позже субсидирование предоставили, но предполагалось, что аграрии должны приобретать страховые полисы на открытом рынке, без системной организации этого процесса и какого-либо значимого контроля со стороны государства. В результате широкое распространение получили схемы псевдострахования, целью которых было исключительно совместное освоение всеми их участниками средств субсидий на оплату полисов. Масштабная засуха в 2010 году продемонстрировала полностью фиктивный характер такой защиты, что стало стимулом к ускоренному принятию первого в современной России закона, вводящего единые требования к организации агрострахования с господдержкой.
Закон № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного производства…», вступивший в силу с 1 января 2012 года, создал системную основу для организации страховой защиты в АПК. Он несколько раз претерпевал изменения, и сегодня ситуация в агростраховании кардинальным образом отличается от той, которая наблюдалась еще 5-7 лет назад.
С 2016 года система агрострахования полностью централизована и переведена на единые стандарты, за соблюдение которых отвечает Национальный союз агростраховщиков (НСА) и которые разрабатываются и согласовываются под контролем государства — Минсельхоза, Минфина и Банка России. Повышение прозрачности, введение контролируемой государством гарантийной системы для защиты застрахованных хозяйств на случай банкротства страховщика, меры Банка России по ужесточению контроля за платежеспособностью страховых компаний в период 2014–2015 годов привели к очистке рынка от псевдостраховых схем.
В дополнение к этому стандартизация процессов, переход агрострахования на единую методологическую основу, внедрение технологий космического мониторинга для страховой экспертизы, налаженный рабочий контакт единого объединения агростраховщиков с Минсельхозом, Минфином и Банком России сделали систему полностью управляемой. Доказательством может служить успешное преодоление негативного эффекта «единой субсидии» (изменения порядка поддержки АПК) в 2017–2018 годах. Как и полный оперативный переход на новые условия агрострахования в 2-месячный срок после принятия изменений в закон № 260-ФЗ от 27 декабря 2018 года, что позволило организовать страхование весеннего сева. Успешное внедрение с 2013 года господдержки страхования сельхозживотных, в результате которого сегодня им охвачено около 40 % промышленного поголовья в птицеводстве и свиноводстве, а также запуск субсидированного страхования рыбы показывают, что НСА стал эффективным партнером государства для быстрого решения задач в интересах сельского хозяйства.
Но несмотря на быстрое восстановление рынка в 2019 году, страхование еще не обеспечивает защитой значимую часть рисков растениеводства: страховой защитой охвачено только 6 % от посевных площадей, и это представляет существенную проблему в ситуации, когда крупнейшие аграрные страны мира активно развивают агрострахование.
Для сравнения, в США страхованием охвачено более 90 % посевов, в Испании охват по ряду основных сельхозкультур составляет 40–60 %, активно развивают свои системы Индия и Китай. В Китае система субсидируемого агрострахования строится с 2007 года и сегодня охватывает 4 направления — риски растениеводства, животноводства, рыбоводства и лесоводства.
В октябре 2019 года Минфин, Минсельхоз, Комиссия по регулированию банковской и страховой деятельности и Национальная администрация лесов и пастбищ Китая опубликовали совместное заявление о том, что с 2022 года в стране будет обеспечено страхованием более 70 % площадей под рисом, пшеницей и кукурузой.
Ответ аграриев: что необходимо сделать для развития агрострахования
Какие проблемы в действующей системе агрострахования препятствуют ее быстрому расширению? Практика взаимодействия НСА с органами управления АПК и ассоциациями аграриев в регионах, а также мнения, которые звучат в СМИ, показывают, что главное препятствие в настоящий момент — настороженное отношение аграриев к страхованию сельхозрисков.
В значительной степени это запоздалое эхо ситуации, сложившейся до перехода к единой системе агрострахования в 2016 году. В некоторых регионах, преимущественно в Сибири, до сих пор аграрии фактически призывают вернуться к распределению бюджетных средств, похожему на «схемное» псевдострахование, ошибочно считая его своеобразной формой самострахования при поддержке государства. Но принципиально важно учитывать компетентное мнение сельхозпроизводителей, профессионально подходящих к управлению рисками.
Весной 2019 года НСА инициировал первый в современной истории глубинный экспертный опрос собственников и риск-менеджеров крупных и средних сельхозпредприятий по всей России, который провел Институт конъюнктуры аграрного рынка. Эта категория сельхозпроизводителей наиболее активно использует страховые инструменты. Опрос показал: на первом месте — пожелания по корректировке условий и процедур страхования.
Ключ к развитию агрострахования – в руках государства
Главный вывод, который следует из приведенных экспертных мнений: дальнейшее расширение страховой защиты в АПК невозможно реализовать без изменения законодательства и нормативной базы.
Практика применения Закона № 260-ФЗ показала, что его главный недостаток — нехватка гибкости самой управленческой схемы, предусмотренной в системе агрострахования. Это не позволяет оперативно корректировать условия страховой защиты, не прибегая каждый раз к изменению законодательства.
С момента вступления в силу в 2012 году закон № 260-ФЗ корректировался в части условий страхования уже четыре раза. Первый раз — в 2014-м году, когда дальневосточные наводнения 2013 года выявили упущения в формулировке перечня рисков, связанных с гидрологическими явлениями, а также с 30 % до 25 % был снижен порог гибели урожая, при котором наступает страховой случай. Второй раз условия скорректировали при переходе к единой системе агрострахования в 2016 году, когда порог гибели понизили до 20 %, и перечень подлежащих страхованию рисков снова расширили. Третий — в 2018, когда господдержку распространили на страхование ряда видов товарной аквакультуры. Наконец, в конце 2018 года был принят пакет поправок, в результате которых существенно увеличилась гибкость системы, появилась возможность выбора рисков (и опять уточнен их перечень), изменился диапазон допустимой страховой франшизы и страховой суммы. Хотя закон корректировали каждые два года, практика снова указывала на потребность в новых изменениях.
Можно ли утверждать, что процесс корректировок на этом остановится? Очевидно, нет. По мере того как растет интерес к агрострахованию в разных подотраслях АПК и разных регионах, накапливается практический опыт, изменяются технологии в самом сельском хозяйстве, обнаруживаются все более специфические потребности и запросы.
Главные причины слабого развития агрострахования:
• недостаточно совершенная законодательная и нормативная база;
• настороженное отношение страхователей;
• низкая заинтересованность значительной части страховых компаний;
• недостаточно эффективные меры государственной поддержки.
Например, в 2019 году НСА по запросу Краснодарского края разработал на основе стандартных условий с господдержкой программу страхования садов и виноградников. Ее необходимость подтвердила весной 2020 года сама природа, когда садоводы юга России понесли масштабные потери из-за заморозков. Но оказалось, что существующие условия закона об агростраховании и подзаконных актов не учитывают, что в последние 5 лет основные проекты в этом направлении — интенсивное садоводство, для которого характерны и особая динамика урожайности, и эшелонированный подход к закладке новых насаждений. Для садоводов и виноградарей очень важен риск потери качества продукции, который сейчас не покрывается полисом. А значит, для расширенного внедрения страхования в эту отрасль снова необходимо менять законодательно-нормативную базу.
Это — только один пример. Любое изменение условий агрострахования в сторону, которая будет удобна аграриям и может привести к росту охвата страховой защитой (например, внедрение индексных методов, страхование прямых затрат на гектар по упрощенной процедуре, устранение выявленных практикой недочетов), сейчас каждый раз требует масштабной законодательной работы с вовлечением всех заинтересованных органов: Минсельхоза, Минфина, Банка России, аграрных комитетов Госдумы и Совета Федерации. У них, конечно, есть своя, достаточно загруженная повестка с более значимыми вопросами, чем регулярное изменение деталей в полисах агрострахования.
Какой выход из этой ситуации можно найти? Не нужно изобретать велосипед. Достаточно обратиться к мировой практике, где повсеместно распространен подход, согласно которому определение условий конкретных программ сельхозстрахования — это прерогатива госорганов и структур, ответственных за организацию страхования с господдержкой. Нет никакой особой потребности в том, чтобы на новых условиях страхования яблочных садов, северных оленей или теплиц каждый раз ставил подпись президент страны. Достаточно, чтобы полис соответствовал рамочным условиям закона и был утвержден ведомствами так же, как утверждаются правила страхования, методики и план сельхозстрахования.
Такой подход позволяет качественно диверсифицировать программы страхования, адаптировать их к специфическим потребностям каждого направления сельхозпроизводства. В Испании, где государство субсидирует несколько десятков вариантов страховых программ, потребность сельхозпредприятий в компенсации ущерба просчитана в каждом случае максимально детально и с учетом задач государства. В частности, при страховании поголовья при одних инфекционных заболеваниях расходы на некоторые карантинные мероприятия покрываются страхованием, а при других, менее опасных, — нет. В Китае введение новых программ страхования каждый раз начиналось на уровне пилотных проектов в рамках отдельных регионов и только потом распространялось на другие территории, что позволяло быстро устранять недостатки. В России региональное многообразие агроклиматических условий тоже могло бы быть учтено в страховых программах, но пока такая возможность есть только при расчете ставок субсидирования.
Предлагаемый подход, на мой взгляд, позволит сделать агрострахование точным и мощным инструментом по управлению рисками, который позволит быстро и оперативно поддерживать в трудной ситуации все направления сельхозпроизводства, имеющие стратегическое значение для государства.
Выводы
Отмена обязательного государственного сельскохозяйственного страхования, с его четким, отлаженным порядком организации, строгой реализацией основных принципов и тесной увязкой с другими инструментами управления рисками, к сожалению, почти за 30-летний период адекватно не компенсирована эффективной реализацией принципов добровольного страхования.
Для повышения эффективности агрострахования необходимо повысить гибкость правовой и нормативной базы, усилить механизмы стимулирования аграриев к страхованию и одновременно сделать условия более привлекательными. Кроме того, следует рассмотреть возможность изменения структуры тарифной ставки, включающей отчисления на превентивные мероприятия, а также порядок формирования и налогообложения запасного фонда.
Отдельным вопросом, требующим решения при развитии системы агрострахования, является обеспечение ее общей стабильности и устойчивости за счет перестраховочных механизмов и создания стабилизационных фондов на случай чрезвычайных событий и реализации катастрофических рисков.
Страхование сельскохозяйственных рисков станет востребованным и эффективным только в том случае, когда наряду с комплексными мерами государственной поддержки оно будет доступным для большинства категорий предприятий аграрного сектора и обеспечит комплексную страховую защиту всего сельскохозяйственного производства.
Журнал "Современные страховые технологии", выпуск 4 (81) 2020, стр. 42 - 49